快泊伦理电影

快泊伦理电影>>海外智库>智库报告>正文

CSIS:五角大楼在拜登任内面临四大挑战

参考消息网3月30日报道(记者 冯灵逸)美国战略与国际问题研究中心(CSIS)日前发布题为《2021财年美国军力:增长的最后一年?》的报告,分析美军2021财年预算细节,论证国家安全环境变化将如何影响美军规模和结构,以及此类变化在成本、战略及风险方面的影响。

拜登政府的战略重点

报告认为,尽管拜登政府对特朗普时期的国家安全政策提出批评,但它很可能继承特朗普政府战略的许多关键要素。在《外交》杂志2020年发表的一篇文章中,当时还是总统候选人的拜登强调,“中国是一个特殊的挑战”,俄罗斯则“试图破坏自由民主”。他还提到了“朝鲜、伊朗、叙利亚、阿富汗、委内瑞拉等国对美国家安全的挑战”。这标志着拜登政府的战略具有延续性,尽管新政府不愿承认这一点。

拜登表示“美国拥有世界上最强大的军队,作为总统,我将确保它一直保持这种状态”。报告称,这一承诺和“强有力的战略”对美军军力结构来说是好消息。

然而,美军军力结构的建设也面临困难——首先,随着拜登政府将重点置于国内优先事项,并将诸如气候变化和全球卫生等非传统安全议题纳入更广泛的国家安全概念之中,国防预算很可能会相应减少;其次,拜登政府的战略制定者强调“现代化”能力,轻视军力的“结构”能力,许多战略制定者提议削减军队规模,将军费向大国竞争所需的高端能力倾斜。

四大挑战和一大变量

报告注意到,自2017财年至2020财年,美国防预算持续增加,为国防战略提供资金支持。然而,这一增长在2021财年结束。有限的资源要求五角大楼在分配上有所取舍,2021财年预算维持了过去几年在战备方面的进展,适度扩大军队规模,但现代化建设经费遭到压缩。

报告认为,从长远来看,美军结构面临四大挑战。

一、保持应对地区冲突、处理危机和参与盟军作战的能力

有观点认为,世界正处于持续冲突状态,需要美国在全球范围内为地区冲突、危机响应和参与盟军作战发挥更大作用。关于大国冲突将主要发生于“灰色地带”的预期,则进一步增加了对军事力量的需求。正如许多专家指出的那样,要满足这些需求、发挥美国的全球领导作用,就需要使用军队。

对军队持续的高需求加快了作战节奏。国防部全球军力管理程序可按需求优先级分配部队,以缓解人员压力。但问题是,作战指挥官对其部队的要求与现有部队之间始终存在差距。此外,尽管意图减少军事需求,但决策层往往针对全球事件做出指挥、部署和承诺。例如,自从2014年乌克兰东部局势变化之后,美部署到欧洲的军队大大增加。因此,各军种陷入“承诺带来的陷阱”。为满足战时和日常训练需求,保守派智库认为应扩张军力。

美军在应对高端冲突的同时还需维持日常军力部署,这促使各军种形成一种“高低搭配”态势:既包含装备高端系统及技术的部队,又包含可应对地区威胁及突发事件的常规部队。对拜登政府而言,该策略能够使其以较低成本满足战略需求,并帮助军队实现向新技术的过渡。该策略还将延长旧系统的寿命,提升战力,使之具备满足全球承诺和作战深度所需的数量。

CSIS跨国威胁项目主任塞思·琼斯认为,对大国竞争的关注不应掩盖这一事实,即国防部最有可能面对的行动是应对全球恐怖主义,以及在和平与冲突之间的“灰色地带”行动。他认为,如果美军自身调整速度过快,却忽略了反恐任务,将是不明智的。而在另一方面,国防战略虽然确将恐怖主义列为威胁,但也指出“国家间的战略竞争是美国国家安全的首要关切,并非恐怖主义”。

二、面临“战略-资源”缺口

报告提到,由于预算持平甚至减少,美军或将面临“战略-资源”缺口,这是国家安全文件中反复出现的主题。政府官员的战略欲望往往超出预算所提供的资源。这种差距将尤其影响军力结构。无论谁执政,国防战略都将把战备和现代化放在首位,所有军种的军力结构都可能受影响。

在预算有限与需求不断增长相冲突之际,国会国防战略委员会严厉批评国防部缺乏足够资源,称当前局势为“紧急情况”,“国防战略没有得到足够的资源”,“美国非常接近战略破产的边缘,‘手段’与‘目的’严重脱节”。

拜登政府可能进一步拉大“战略-资源”缺口。民主党提出削减国防预算,但未说明幅度。另一方面,迄今为止,拜登的政策文件相当含糊,重申了奥巴马和特朗普时期的诸多观点,如需要全球接触、强大的军队和对军队的支持等。拜登表示他没有“大规模”削减防务开支的计划。

三、积极转向适应大国竞争结构的必要性

特朗普政府将战备、现代化和调整军队结构列为军力发展的优先事项,但持续存在的批评意见是,其在实施该战略方面投入的预算远远不够——预算保留太多传统部队和系统,在提供资金和实施该战略所需的先进技术方面动作不够积极。批评者呼吁削减军队规模,为进一步现代化节省资金。

然而,在关于“遗留系统”的定义方面,战略分析人士与各军种均有不同见解,这涉及数百亿美元的采购资金和未来部队的结构。部分批评预算缺乏变化的战略分析人士认为,“遗留系统”是那些使用旧技术和操作理念过时的平台,他们建议削减有人驾驶飞机、航母和装甲车的数量,代之以规模较小的无人驾驶系统和分布式系统;而各军种将“遗留系统”定义为库存中的旧系统,倾向于让老旧系统退役,购买类似但更加现代化的系统。例如,战略分析人士们敦促空军削减F-35战斗机的采购,发展无人机群,而美国空军则打算让F-16战斗机和A-10战斗机退役,省下预算以购买更多的F-35战斗机。

四、可能改变军队结构的战略变化

任何战略变化都会导致军队规模和结构的改变。报告注意到,近年来,美国家安全战略和预算受到的批评越来越多,许多“自由派”人士支持美采取“克制”外交政策,在军事上减少与海外国家的接触,削减防务开支。该战略将使很大一部分现有部队变得多余。

然而,报告也指出,最终的防务规模和形式将取决于美国社会的支持程度。对于美军而言,可能的好消息是,美国国内很少有人认为美国“过于强大”;但坏消息则是,美国民众普遍并不支持增加国防预算或扩张军力。

报告还称,美军面临的一大变量是:新冠疫情的长期影响是否会改变国防的性质或规模。疫情扰乱了美国经济社会生活,尽管美军系统的感染率及致死率相对较低,但疫情可能将对国家安全产生重大的长期影响。近期民调显示,新冠疫情在美国公众对安全的担忧中名列前茅,这可能会推动国防部的变化。至少,美军的医疗储备将得到补充,两用力量(既能作战又能提供人道主义援助的力量)将得到一定程度的加强。但当疫苗得到广泛推广、经济社会生活恢复至疫前常态时,国防部可能仍要保留目前的结构和任务。

凡注明“来源:参考智库”的所有作品,未经本网授权,不得转载、摘编或以其他方式使用。

热文推荐